Verbrennung gefährlicher Abfälle innerhalb und außerhalb deutscher Küstengewässer

1 Einleitung

Allein in deutschen Meeresgewässern befinden sich derzeit über 1,5 Mio. t Kampfmittelaltlasten. Diese wurden im Zeitraum von ca. 1870 bis heute, insbesondere aber während der und nach den Weltkriegen auf verschiedenen Pfaden ins Meer eingebracht [1]. Die Problematik geht jedoch über die deutschen Küstengewässer hinaus [2] und stellt auf globaler Ebene eine Herausforderung dar [3].

Bei der Errichtung von Offshore-Windkraftanlagen im Rahmen der Energiewende kann das Vorhandensein von Kampfmittelaltlasten im oder auf dem Baugrund zunächst nie komplett ausgeschlossen werden. Für die Errichtung und Netzanbindung der Windparks bedeuten sie also ein potenzielles Hindernis. Üblicherweise wird die Munition entweder an Ort und Stelle durch Sprengung vernichtet oder aber geborgen und an Land verbracht [4]. Sie kann nach einer Bergung beispielsweise bei der Gesellschaft zur Entsorgung von chemischen Kampfstoffen und Rüstungsaltlasten in Munster vernichtet werden [5].

Potenziell besteht allerdings auch die Möglichkeit, diese Kampfmittel an Bord eines Schiffes zu vernichten, was auch eine Verbrennung der anfallenden Explosivstoffe nach sich ziehen könnte. Im Rahmen des vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie geförderten Projektes RoBEMM (Robotisches Unterwasser-Bergungs- und Entsorgungsverfahren inklusive Technik zur Delaboration von Munition im Meer, insbesondere im Küsten- und Flachwasserbereich) soll ein wirtschaftlich sinnvoller Weg zur Delaboration von Kampfmittelaltlasten gefunden werden [6]. Basierend hierauf wurde im Teilvorhaben OffVali (Konzeption und Entwicklung eines Offshore-Validierungsverfahrens und eines kommerziellen Testfelds) betrachtet, welche Bestimmungen und Regeln für Emissionen in die Atmosphäre durch eine solche auf dem Meer befindliche Verbrennungsanlage zu beachten sind.

2 Rechtsräume auf dem Meer

Am 16. November 1994 trat das Seerechtsübereinkommen der Vereinen Nationen (SRÜ) in Kraft. Als besonders grundlegend galt bereits damals die Festlegung von staatlichen Territorialgrenzen auf See [7]. Seither wurde das SRÜ von 157 Staaten unterzeichnet und von 166 Staaten ratifiziert. Die Ratifizierung durch Deutschland erfolgte bereits am 14. Oktober 1994 [8].

Laut SRÜ erstreckt sich das Staatsgebiet eines Landes von einer an der Küste festzulegenden Basislinie bis maximal 12 Seemeilen (sm) ins Meer. Innerhalb dieser als Küstenmeer bezeichneten Zone kann ein Staat in gleicher Art und Weise wie auf dem Festland legislativ und exekutiv tätig werden. Darüber hinaus kann ein Staat eine Anschlusszone von zusätzlichen 12 sm festlegen, innerhalb derer er eingeschränkt legislativ und exekutiv tätig werden kann. Gesetze zur Beschränkung von Verschmutzung können hier weiterhin umgesetzt werden. Zudem kann ein Staat eine 200 sm breite, von der Basislinie ausgehende Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) deklarieren. Innerhalb dieser ist der Souverän beispielsweise ausschließlich berechtigt, Offshore-Strukturen zu errichten, natürliche Ressourcen abzubauen oder Forschung zu betreiben. Er hat darüber hinaus die Rechtshoheit über den Schutz und Erhalt der Meeresumwelt [9].

Im Falle Deutschlands reicht das Staatsgebiet in der Ostsee nicht durchgängig bis auf 12 sm hinaus, sondern ist durch eine Reihe von Punkten und die dazwischenliegenden Linien festgelegt [10]. In der Nordsee ist die 12-Meilen-Grenze zutreffend. Da Deutschland über keine Anschlusszone verfügt [11], schließt sich an das Küstenmeer direkt die AWZ an [12]. Wer eine Anlage zur thermischen Behandlung von Gefahrstoffen betreiben möchte, sieht sich im deutschen Kontext somit mit zwei unterschiedlichen Rechtsräumen konfrontiert.

3 Bestimmungen für die Verbrennung von Explosiv­stoffen in Küstengewässern

Innerhalb der Küstengewässer gelten sämtliche Rechtsvorschriften, die auch auf dem deutschen Festland gültig sind. Deutsche Rechtsvorschriften dienen hierbei auch zur Umsetzung von EU-Richtlinien, die den Rechtsrahmen für alle Mitgliedstaaten abstecken. Nachfolgend werden jene vorgestellt, die für Emissionen in die Atmosphäre während der Verbrennung von Explosivstoffen gelten.

Zunächst muss geprüft werden, ob die Verbrennung von Explosivstoffen eine industrielle Tätigkeit darstellt und somit die Inhalte der Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen (IE-Richtlinie) zu beachten sind. Im Falle der Abfallbehandlung gilt dies für solche Anlagen, die Stoffe beseitigen, wie in der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle beschrieben. Danach ist die Beseitigung von Explosivstoffen in Abfallverbrennungsanlagen eine industrielle Tätigkeit, allerdings nur in Anlagen mit einem Durchsatz von über 10 t pro Tag. Zudem ist zu prüfen ob eine Anlage gefährliche oder nicht gefährliche Abfälle behandelt, da dies den zu durchlaufenden Genehmigungsprozess, einzuhaltende Betriebsbedingungen und Emissionsgrenzwerte beeinflusst. Basierend auf der bereits erwähnten Richtlinie 2008/98/EG sind explosive Abfälle als gefährlich einzustufen. Damit sind die zusätzlichen Anforderungen an Genehmigung, Betrieb und Emissionen, wie in der IE-Richtlinie dargelegt, zu beachten. Diese gelten in den Küstengewässern aller EU-Mitgliedstaaten [13; 14]. Die Verordnungspakete zur Umsetzung der IE-Richtlinie in Deutschland traten am 2. Mai 2013 in Kraft.

In der IE-Richtlinie wird auf die gültigen Referenzdokumente für die besten verfügbaren Techniken (BVT-Merkblätter) verwiesen. Die darin enthaltenen Entscheidungen über BVT-Schlussfolgerungen müssen vom Betreiber einer Anlage im Zeitraum von vier Jahren entsprechend der Genehmigungsauflagen umgesetzt werden [13]. Das zu beachtende Merkblatt befasst sich mit Abfallverbrennungsanlagen und liegt in einer vom Umweltbundesamt veröffentlichten, teilweise ins Deutsche übersetzten Version vor [15]. Es basiert auf der aktuellen englischen Version des Reference Document on the Best Available Techniques (BREF) for Waste Incineration aus dem Jahr 2006 [16]. Dieses unterliegt momentan einem Review-Prozess, der im Januar 2015 begonnen wurde [17]. Es ist daher mit dem Erscheinen einer überarbeiteten Version zu rechnen. Aufgrund der anzunehmenden Mobilität einer Plattform zur Abfallverbrennung im Meer ist es empfehlenswert, sich am den gesamten europäischen Rechtsraum betreffenden BREF-Dokument zu orientieren.

Eine Präzisierung der zusätzlichen Anforderungen und des Genehmigungsprozesses der IE-Richtlinie erfolgt im deutschen Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG) und den dazugehörigen Verordnungen. Dieses Gesetz gilt für „die Errichtung und den Betrieb“ von Anlagen. In § 2 Abs. 3 BImSchG wird darauf hingewiesen, dass das Gesetz nicht für Luftverunreinigungen durch Abfälle gilt. Die Verbrennung von Abfällen ist an dieser Stelle jedoch nicht explizit erwähnt, was bedeutet, dass es hierfür Gültigkeit besitzt [18]. Mit der vierten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) ist zu prüfen, ob eine Anlage genehmigungsbedürftig ist. Für eine Vielzahl von Anlagen ist eine Genehmigung nicht erforderlich, wenn sie sich weniger als zwölf Monate am gleichen Standort befinden. Dies gilt jedoch nicht pauschal für Anlagen für die Beseitigung von Abfällen. Kommt es hier zur Verbrennung gefährlicher Abfälle, muss ein Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden. Bei An­lagen, die über eine Durchsatzkapazität von über 10 t pro Tag verfügen, wird auf die IE-Richtlinie (2010/75/EU) verwiesen [19]. Die 9. BImSchV dient zur detaillierten Regelung des Genehmigungsverfahrens [20]. Darüber hinaus verweist sie auf das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), das Anlagen für die Verbrennung gefährlicher Abfälle unabhängig von der Durchsatzkapazität als UVP-pflichtig kennzeichnet [21]. Zudem ist die 17. BImSchV zu beachten, da sie für genehmigungsbedürftige Abfallverbrennungsanlagen gilt [22]. Zur Prüfung der Anträge auf Erteilung einer Genehmigung werden die Verwaltungsvorschriften zum BImSchG herangezogen. Hervorzuheben ist die erste dieser Verwaltungsvorschriften, die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft). Diese formuliert die einzuhaltenden technischen Anforderungen zum Schutz vor und zur Vorsorge gegen Luftverschmutzung. Sie enthält zu befolgende Emissionsgrenzwerte, Verfahren zu deren Ermittlung sowie emissionsbegrenzende und sonstige Anforderungen [23]. Zu dieser Verwaltungsvorschrift liegt seit dem 9. September 2016 ein Referentenentwurf zur Anpassung vor [24]. Der Abschluss der Arbeiten ist noch in dieser Legislaturperiode geplant [25].

Über die vom Gesetzgeber vorgegebenen Vorschriften hinaus existiert die VDI-Richtlinie zur Emissionsminderung (VDI 3460 Blatt 1). Sie gilt unter anderem für die Emissionsminderung bei der Verbrennung gefährlicher Abfälle und gibt Hinweise „für den Bau und den Betrieb von Abfallverbrennungsanlagen“ [26].

4 Bestimmungen für die Verbrennung von Explosiv­stoffen außerhalb von Küstengewässern

Obwohl es laut SRÜ möglich ist, zum Schutz der Meeresumwelt Rechtshoheit in der AWZ auszuüben, ist in keinem der in Abschnitt 3 vorgestellten Dokumente erwähnt, dass diese für die AWZ Anwendung finden. Dass solche Ausweitungen über die Küstengewässer möglich sind, beweist ein Blick in das Arbeitsschutzgesetz, in dem die AWZ explizit in den Anwendungsbereich eingeschlossen wird [27].

Das Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (MARPOL 73/78) findet nicht nur auf die Küstengewässer Anwendung. Es schließt explizit sämtliche Schiffe, die unter der Flagge eines Staates, der MARPOL 73/78 ratifiziert hat, verkehren. Emissionen in die Atmosphäre werden in Anlage VI sehr allgemein behandelt und schließen sämtliche Abfälle ein, die beim regulären Betrieb des Schiffs entstehen. Im Falle der beschriebenen Anlage zur Verbrennung von Explosiv­stoffen ist deren Entstehung Teil des regulären Betriebs. Die Verbrennung gefährlicher Abfälle wird jedoch nicht explizit erwähnt [28]. In Deutschland wird MARPOL 73/78 durch die Verordnung über das umweltgerechte Verhalten in der Seeschifffahrt (SeeUmwVerhV) umgesetzt. Diese legt fest, dass MARPOL 73/78 in deutschen Küstengewässern, der deutschen AWZ und auf Schiffen unter deutscher Flagge gilt [29].

Über Anhang VI von MARPOL 73/78 hinaus gelten jedoch keine Regulierungen der Emissionen in die Atmosphäre. Teilweise werden Anlagen auf speziellen Müllverbrennungsschiffen explizit ausgeschlossen, so zum Beispiel in einer vom Marine Environment Protection Committee der International Maritime Organization beschlossenen Resolution MEPC.244(66) über „Standard Specification for Ship­board Incinerators“ [30]. Das Gleiche gilt für die Norm ISO 18309 über Größe und Auswahl von Müllverbrennungsanlagen auf Schiffen [31]. Obwohl die Anlage also unter Anhang VI von MARPOL 73/78 fällt, fehlt es an weiteren Spezifikationen.

5 Schlussfolgerungen

Aus den Abschnitten 3 und 4 wird offenbar, dass eine starke Diskrepanz in der Regelung zwischen den Rechtsräumen innerhalb und außerhalb der deutschen Hoheitsgewässer besteht. Innerhalb der 12-Meilen-Zone gelten mehrere Richtlinien der Europäischen Union und Bundesgesetze mit ihren Verordnungen und weiteren in ihnen erwähnten Dokumenten mit technischen Spezifikationen. Jenseits der 12-Meilen-Grenze ist lediglich eine internationale Resolution für Emissionen in die Atmosphäre, die bei der Verbrennung von Explosivstoffen anfallen, zu beachten.

Der Betreiber einer solchen Verbrennungsanlage kann in beiden Rechtsräumen den höheren Anforderungen genügen, die im Küstenmeer zutreffen. Rechtlich bindend sind diese in der AWZ jedoch nicht. In der Ostsee besteht nur sehr geringes Potenzial, die Standards zu senken, da sich die Küstengewässer anderer Staaten in unmittelbarer Nähe zu den deutschen befinden [12]. In der Nordsee besteht jedoch aufgrund der deutlich vereinfachten Bedingungen für den Betrieb der Anlage ein Anreiz, diese lediglich nach MARPOL 73/78 Anlage VI zu betreiben.

Literatur

1. Böttcher, C.; Knobloch, T.; Rühl, N.; Sternheim, J.; Wichert, U.; Wöhler, J.: Munitionsbelastung der deutschen Meeres­gewässer – Bestandsaufnahme und Empfehlungen. Hamburg: Sekretariat Bund/Länder-Messprogramm für die Meeresumwelt von Nord- und Ostsee (BLMP) im Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) 2011.
2. Bund-Länder Messprogramm Meeresumwelt: Vereinfachte Übersichtskarte der Lage munitionsbelasteter Flächen in deutschen Meeresgewässern. Kiel: Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume. www. schleswig-holstein.de/DE/UXO/Berichte/PDF/Karten/ karte_0.pdf
3. Beddington, J.; Kinloch, A. J.: Munitions dumped at sea: A literature review. London: IC Consultants Ltd. 2005.
4. Munitionsaltlasten. Hrsg.: Referat Öffentlichkeitsarbeit – Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. www.erneuerbare-energien.de/EE/Navigation/DE/Forschung/Windenergie-auf-See/Munitionsaltlasten/munitionsaltlasten.html
5. Entsorgung Kampfmittel. Hrsg.: GEKA, Münster. www.geka-munster.de/index.php? id=4
6. Robotisches Unterwasser-Bergungs- und Entsorgungsverfahren inklusive Technik zur Delaboration von Munition im Meer, insbesondere im Küsten- und Flachwasserbereich. www.munitionsraeumung-meer.de/nationale-forschung/robemm
7. The United Nations Convention on the Law of the Sea (A historical perspective). Hrsg.: Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea – Office of Legal Affairs – United Nations. www.un.org/depts/los/convention_agreements/ convention_historical_perspective.htm#Historical%20 Perspective
8. Status of the United Nations Convention on the Law of the Sea, of the Agreement relating to the implementation of Part XI of the Convention and of the Agreement for the implementation of the provisions of the Convention relating to the conservation and management of straddling fish stocks and highly migratory fish stocks – Table recapitulating the status of the Convention and of the related Agreements, as at 10 October 2014. Hrsg.: Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea – Office of Legal Affairs. www.un.org/depts/los/reference_ files/status2010.pdf
9. United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). United Nations – Treaty Series. Vol. 1833 (1994) 31363, S. 397-581.
10. Bekanntmachung der Proklamation der Bundesregierung über die Ausweitung des deutschen Küstenmeeres (KüstmProkBek). BGBl. I (1994) Nr. 80, S. 3428-3429.
11. Rah, S.: Asylsuchende und Migranten auf See – Staatliche Rechte und Pflichten aus völkerrechtlicher Sicht. Berlin: Springer 2009.
12. Buchholz, H.: Deutschlands Meereszonen in Nordsee und Ostsee. In: Stadelbauer, J.; Mayr, A.: Nationalatlas Bundes­republik Deutschland – Deutschland in der Welt, Bd. 11, S. 44-45. Leipzig: Spektrum Akademischer Verlag 2005.
13. Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umwelt­verschmutzung). ABl. EU (2010) Nr. L 334, S. 17-119.
14. Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Auf­hebung bestimmter Richtlinien. ABl. EU (2008) Nr. L 312, S. 3-30.
15. BVT-Merkblatt über beste verfügbare Techniken der Abfallverbrennung. Dessau: Umweltbundesamt 2005. www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/419/dokumente/bvt_abfallverbrennungsanlagen_vv.pdf
16. Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration. Sevilla: Directorate B – Growth and Innovation – Joint Research Centre – European Commission 2006. http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/BREF/wi_bref_0806.pdf
17. Kick-Off Meeting for the Review of the Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration – Seville, 19 – 22 January 2015, Meeting Report. Sevilla: Directorate B – Growth and Innovation – Joint Research Centre – European Commission. http://eippcb.jrc.ec. europa.eu/reference/BREF/Meeting%20report%20KOM% 20WI.pdf
18. Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Mai 2013. BGBl. I, S. 1274, zul. geänd. durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30. November 2016. BGBl. I, S. 2749.
19. Vierte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen – 4. BImSchV) vom 2. Mai 2013. BGBl. I, S. 973-3756, zul. geänd. durch Artikel 1 der Verordnung vom 9. Januar 2017. BGBl. I, S. 42.
20. Neunte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immis­sionsschutzgesetzes (Verordnung über das Genehmigungsverfahren – 9. BImSchV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Mai 1992. BGBl. I, S. 1001, zul. geänd. durch Artikel 2 der Verordnung vom 9. Januar 2017. BGBl. I, S. 47.
21. Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 2010. BGBl. I, S. 94, zul. geänd. durch Artikel 2 des Gesetzes vom 30. November 2016. BGBl. I, S. 2749.
22. Siebzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über die Verbrennung und die Mitverbrennung von Abfällen – 17. BImSchV) vom 2. Mai 2013. BGBl. I, S. 1021, 1044, 3754.
23. Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immis­sionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft – TA Luft). GMBl. (2002) Nr. 25-29, S. 511-605.
24. Entwurf zur Anpassung der Ersten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft – TA Luft). Hrsg.: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit. Berlin 2016. www.bmub.bund.de/fileadmin/ Daten_BMU/Download_PDF/Luft/taluft_entwurf_bf.pdf
25. Remus, R.: Neufassung der TA Luft 2017: Die wichtigsten geplanten emissionsseitigen Änderungen für Betreiber und Behörden. www.thueringen.de/mam/th8/tlug/content/abt_1/v_material/2016/22/remus_26102016_ta_luft_ 2017.pdf
26. VDI 3460 Blatt 1: Emissionsminderung – Thermische Abfall­behandlung – Grundlagen. Berlin: Beuth 2014.
27. Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz – ArbSchG) vom 7. August 1996. BGBl. I, S. 1246, zul. geänd. durch Art. 427 der Verordnung vom 31. August 2015. BGBl. I, S. 1474
28. International Convention for the Prevention of Pollution from Ships (MARPOL 73/78). Hrsg.: International Maritime Organization (IMO). London 2005. www.mar.ist.utl.pt/mventura/Projecto-Navios-I/IMO-Conventions%20(copies)/MARPOL.pdf
29. Verordnung über das umweltgerechte Verhalten in der Seeschifffahrt (See-Umweltverhaltensverordnung – SeeUmwVerhV) vom 13. August 2014. BGBl. I, S. 1371, zul. geänd. durch Art. 4 der Verordnung vom 2. Juni 2016. BGBl. I, S. 1257.
30. Standard Specification for Shipboard Incinerators (MEPC.244(66)). Hrsg.: International Maritime Organization (IMO). London 2014. www.imo.org/en/KnowledgeCentre/ IndexofIMOResolutions/Marine-Environment-Protection- Committee-(MEPC)/Documents/MEPC.244(66).pdf
31. ISO 18309: Ships and marine technology – Incinerator sizing and selection – Guidelines. Genf: International Organization for Standardization 2014.