Zehn Jahre Fluglärmschutzgesetz

Im Rahmen der Vorbereitung des Fluglärmberichts der Bundesregierung ermittelten die Autoren für das Umweltbundesamt (UBA) den Umsetzungsstand und die Auswirkungen des Fluglärmgesetzes (FluLärmG) [1] sowie die Entwicklung der Lärmwirkungsforschung und der Luftfahrttechnik seit 2007 und deren Relevanz für das FluLärmG. Für das Gutachten „Weiterentwicklung der rechtlichen Regelungen zum Fluglärmschutz“ wurde durch die Autoren eine Online-Befragung zum FluLärmG [2] durchgeführt, die sich auch umfassender dem Thema Fluglärm widmete. Die hier dargestellten und bewerteten Äußerungen zu Erfahrungen, Einschätzungen und Vorschläge der relevanten Akteure beruhen auf dieser Online-Befragung.

Offene Fragestellungen im Kontext der Überprüfung der Schwellenwerte des FluLärmG sind dabei aus Sicht der Autoren:

• Ist ein Fortschritt beim Schutz vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen erkennbar, der sich nach §1 FluLärmG am Zweck des Gesetzes (u. a. Schutz der Nachbarschaft vor erheb­lichen Belästigungen) orientiert?
• Wird das Ziel erreicht, den Schutz der Menschen vor Fluglärm in der Umgebung der größeren zivilen und militärischen Flugplätze deutlich zu verbessern?
• Wird (auf Dauer) ein tragfähiger Ausgleich der Belange der Luftfahrt sowie der Lärmschutzinteressen der betroffenen Flugplatzanwohner erreicht?
• Besteht ein Bedarf zur erneuten Novelle des FluLärmG?

Rechtliche Einordnung

Das Gesetz zum Schutz vor Fluglärm vom 30. März 1971 brachte erstmalig die Möglichkeit, Anforderungen sowie Ansprüche an den sog. passiven Schallschutz und Einschränkungen der baulichen Nutzung in der Umgebung von Flugplätzen durchzusetzen. Mit der Novellierung des FluLärmG im Jahr 2007 sollte „der Schutz der Menschen vor Fluglärm in der Umgebung der größeren zivilen und militärischen Flugplätze deutlich verbessert und ein tragfähiger Ausgleich der Belange der Luftfahrt einerseits sowie der berechtigten Lärmschutzinteressen der betroffenen Flugplatzanwohner andererseits erreicht werden“ [3].

• die Anpassung des Anwendungsbereichs des FluLärmG zu nennen (siehe Übersicht in Bild 1), sowie
• die Einschränkung des Neubaus von Wohnungen außerhalb geschlossener Siedlungsbereiche sowie der Errichtung von sonstigen schutzbedürftigen Einrichtungen im näheren Flugplatzumland,
• die zeitliche Begrenzung bestehender Bebauungsrechte,
• die Erweiterung von Ersatzansprüchen für bauliche Schallschutzmaßnahmen und
• die Einführung von Entschädigungen für Lärmbeeinträchtigungen des Außenwohnbereichs.

Die bis dahin geltende Fassung des Gesetzes sah im Lärmschutzbereich zwei auf 24-h-Dauerschallpegel bezogene Schutzzonen (Schutzzone 1 und 2) vor. Mit der Novellierung des Ge­setzes wurde erstmals zusätzlich eine Nacht-Schutzzone, separate Dauerschallpegel für die Beurteilungszeiträume Tag und Nacht eingeführt und die Schwellenwerte für die Festsetzung des Lärmschutzbereichs abgesenkt (Beispiele siehe Bilder 2 und 3).

Auch weitere Regelungen, insbesondere das Luftverkehrs­gesetz (LuftVG) [4], sind für die Diskussion von Relevanz, da auch dort Vorschriften den Fluglärmschutz der Bevölkerung zum Gegenstand haben. Die Bundesregierung hatte zudem im Zuge der Novellierung den Zusammenhang zwischen lärmschutzrelevanten Vorschriften des LuftVG und des FluLärmG selbst erkannt und entsprechende Anpassungen des LuftVG vorgesehen. Die Anpassungen betrafen u. a. Regelungen zur Berücksichtigung von Lärmschutzbelangen bei fluglärmrelevanten Entscheidungen, wie z. B. Planfeststellung und Genehmigung von Flugplätzen. Hintergrund dieser Neuregelungen war das bisherige Fehlen gesetzlicher Konkretisierungen für materielle Lärmschutzstandards in den luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren. Durch den Einschub der Sätze 3 und 4 in § 8 Abs. 1 LuftVG sind die jeweils anwendbaren Schwellenwerte des § 2 Abs. 2 FluLärmG zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Fluglärm zu beachten.

Die dynamische Verweisung soll eine Berücksichtigung dieser Werte im Rahmen der Abwägungsentscheidung sicherstellen, und zwar für alle luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren nach §§ 6 und 8 LuftVG. Dies bedeutet für alle entsprechenden Zulassungsverfahren nach dem 7. Juni 2007, dass seitdem durch die Novellierung in den Schwellenwerten des § 2 Abs. 2 FluLärmG eine grundsätzlich abschließende Bestimmung der Zumutbarkeitsschwelle hinsichtlich der Betroffenheit von Wohnungen und schutzbedürftigen Einrichtungen durch Fluglärm zu sehen ist [5]¹⁾. Unzumutbare Belastungen durch Fluglärm infolge des Neubaus oder der baulichen Erweiterung eines Flugplatzes (die in den Anwendungsbereich des FluLärmG fallen) müssen nunmehr nicht ohne passive Schutzvorkehrungen oder Entschädigungszahlungen von den Betroffenen hingenommen werden.

Kritisch ist anzumerken, dass allein die verbindliche Einbeziehung der Schwellenwerte nicht zu mehr Rechtssicherheit oder einem verbesserten Lärmschutz zugunsten des Fluglärmbetroffenen führt. Die genannten Schwellenwerte stellen lediglich abwägungserhebliche und nicht abwägungsentscheidende Belange dar, sodass sie durch die Höhergewichtung anderer Belange, insbesondere des öffentlichen Interesses an der Realisierung eines Flugplatzvorhabens, überwunden werden können. Weiterhin ist zu beachten, dass die Ansprüche auf baulichen Schallschutz oder Entschädigungszahlung nicht in den luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren festgelegt werden, sondern erst nach Festsetzung der entsprechenden Lärmschutzbereiche gemäß §§ 9 und 10 FluLärmG i. V. m. der 2. und 3. FlugLSV zu treffen sind. Die daraus resultierende späte bzw. verspätete Festsetzung der Durchführungsverordnungen und auch der Lärmschutzbereiche hat zu deutlicher Kritik und zu der Frage der Schutzfunktion des FluLärmG geführt.

Das FluLärmG beschränkt sich darauf, fluglärmbedingte Konflikte entweder durch bauliche Nutzungsbeschränkungen zu vermeiden oder durch bauliche Schallschutzmaßnahmen zu beseitigen. Aus rechtssystematischen Gründen sind daher Maßnahmen wie Betriebsbeschränkungen, unter Lärmschutz­gesichtspunkten veränderte An- und Abflugverfahren, Modifizierungen am Fluggerät etc. allein vom LuftVG erfasst. Nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt ist eine Verpflichtung der Flughafenbetreiber, der Flugsicherung und der Luftverkehrsgesellschaften, regelmäßig aktiven Schallschutz zu betreiben. Aktiver Schallschutz meint die Reduzierung der Fluglärmbelastung durch geräuscharmes Fluggerät (Modifizierungen am Gerät oder Neuanschaffungen) und/oder durch veränderte Flugverfahren (höheres Fliegen, Umfliegen von Siedlungsgebieten etc.).

Die Zweckformulierung in § 1 FluLärmG – in der Umgebung von Flugplätzen bauliche Nutzungsbeschränkungen und bau­lichen Schallschutz zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen durch Fluglärm sicherzustellen – erteilt der Forderung nach Einbeziehung aktiver Schallschutzmaßnahmen eine Absage (vgl. [3], S. 17).

Gesetzlich geregelt ist hingegen in § 29b Abs. 1 LuftVG [4] die Verpflichtung der „Flugplatzunternehmer, Luftfahrzeughalter und Luftfahrzeugführer (…), beim Betrieb von Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche auf ein Mindestmaß zu beschränken, wenn dies erforderlich ist, um die Bevölkerung vor Gefahren, erheb­lichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Lärm zu schützen. Auf die Nachtruhe der Bevölkerung ist in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen.“ Abs. 2 regelt, dass „(d)ie Luftfahrtbehörden und die Flugsicherungsorganisation (…) auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken“ haben.

Auch zur Bestimmung des unzumutbaren Fluglärms im Sinne von § 29b Abs. 2 LuftVG wird seither auf die Schwellenwerte des § 2 Abs. 2 FluLärmG zurückgegriffen. Die Unzumutbarkeit der fluglärmbedingten Belastung eines Grundstücks hat fach­planungsrechtlich zur Folge, dass im Falle der Verursachung einer solchen Belastung durch den Neubau oder die wesentliche bauliche Änderung eines Flugplatzes dem Grundstückseigen­tümer ein Anspruch auf Schutzvorkehrungen zusteht. Sowohl für das Planfeststellungsverfahren als auch für die nachträgliche Anordnung von Schutzvorkehrungen betrachtet die Recht­sprechung das FluLärmG als eine grundsätzlich abschließende Regelung, die weitergehende Ansprüche auf passiven Schallschutz ausschließt.

Es lässt sich also festhalten, dass der Gesetzgeber die Schutz­bedürftigkeit der Bevölkerung vor Fluglärm anerkennt, den konkreten Schutz primär in Form eines Anspruchs auf passiven Schallschutz versteht, der vom Flugplatzhalter erstattet wird, und die weiteren Verpflichtungen der Luftverkehrswirtschaft als zu berücksichtigen auskleidet.

Vollzugspraxis

Die Vollzugspraxis zum FluLärmG weist an den betroffenen Flugplätzen in Deutschland ein stark divergierendes Bild auf. Während einerseits zum Teil die Umsetzung weit vorangeschritten ist und zum Beispiel die Fristen zur Beantragung der Erstattung von Aufwendungen zum baulichen Schallschutz abgelaufen sind, ist an anderen Standorten noch kein Lärmschutzbereich (LSB) festgesetzt, der die weiteren Schritte (z. B. Außenwohnbereichsentschädigung) voraussetzt. Ebenso lässt sich festhalten, dass in der Regel die Umsetzung an den militärischen Flugplätzen langwieriger ist als an den zivilen Standorten. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass an den militärischen Standorten die Ansprüche zum baulichen Schallschutz aufgrund der Regelungen nach § 9 Abs. 1 FluLärmG erst mit Beginn des sechsten Jahres nach Festsetzung des LSB greifen.

Die Umsetzung der Ansprüche nach dem FluLärmG wird im Gesetzestext selbst sowie im untergesetzlichen Regelwerk definiert. Die 1. FlugLSV [6] umfasst nach § 1 „die Anforderungen an die zur Ermittlung der Lärmbelastung erforderliche Datenerfassung über den voraussehbaren Flugbetrieb sowie an das Berechnungsverfahren für die Ermittlung der Lärmbelastung“. In Deutschland sind für rund 50 Flugplätze LSB einzurichten, wobei ca. ein Drittel militärische und etwa zwei Drittel zivile Standorte sind. An der weit überwiegenden Mehrzahl der Flugplätze liegen die LSB vor, die durch Rechtsverordnung der jeweiligen Landesregierungen festgesetzt werden. Die Berechnung der LSB erfolgt mithilfe der „Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen (AzB)“ [7], die aus den Ergebnissen anhand der „Anleitung zur Datenerfassung über den Flugbetrieb (AzD)“ [8] resultiert.

In Bezug auf die 1. FlugLSV sind im Rahmen der Akteursbefragung des Gutachtens „Weiterentwicklung der rechtlichen Regelungen zum Schutz vor Fluglärm – Gutachten zur Evaluation des Fluglärmschutzgesetzes“ [2] einerseits Empfehlungen zur Klarstellung innerhalb dieser Verordnung (sowie der AzB/AzD) und andererseits Empfehlungen für Änderungen genannt worden. Einzelne Akteure sehen derzeit keinen Bedarf zur Klarstellung oder Änderung.

Die Mehrzahl der Befragten aus der Vollzugspraxis gaben Hinweise zur Präzisierung und Ergänzung der Verfahrensregelung. Dies ist zu begrüßen, denn es wird z. B. ein einheitliches Standardformat definiert für die Bereitstellung der Daten nach § 2 1. FlugLSV ein einheitliches Standard­datenformat definiert und es werden explizite Fristen genannt. Es wird auch unterstützt, auf eine Neufestsetzung des LSB zu verzichten, wenn eine kleinräumige Änderung ansteht. Der Aufwand zur Neufestsetzung eines LSB ist als hoch einzustufen und Maßnahmen des aktiven Schallschutzes sollten deswegen nicht Gefahr laufen, nicht umgesetzt zu werden.

Als sinnvoll wird auch die wiederholte Forderung zur Berücksichtigung der Streuung der Nutzungsanteile je Betriebsrichtung anhand der „100/100-Regel“ eingestuft, zumal eine fachliche Begründung für die derzeit anzuwendende „-Regelung“ wissenschaftlich nicht belegt ist. Als prüfenswert wird ebenso die Forderung zur wirkungsgerechteren Darstellung der Geräuschsituation während des Beurteilungszeitraums „Nacht“ eingestuft, indem die lauteste Nachtstunde (analog zur Regelung nach 6.4 der TA Lärm [9]), betrachtet wird.

Unterstützt wird auch die Forderung in Bezug auf die AzB/AzD, dass eine Anpassung des Regelwerks möglich wird. Bislang ist für eine Aktualisierung ein langwieriger Prozess notwendig, bei dem auch die 1. FlugLSV angepasst werden muss. Weiterhin sollte die Beschreibung der Flugstrecken präzisiert werden, indem auf Radardaten (z. B. aus dem FANOMOS-System der Deutschen Flugsicherung (DFS)) zurückgegriffen wird. Schließlich wird seitens der Autoren unterstützt, dass die Emissions­daten der AzB aktualisiert bzw. fortgeschrieben werden, die bislang im Wesentlichen der veralteten AzB 99 entsprechen²⁾.

Das FluLärmG soll nach § 1 neben baulichen Nutzungsbeschränkungen helfen, „baulichen Schallschutz zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Fluglärm“ sicherzustellen. Hierzu werden in der 2. FlugLSV [10] Anforderungen an die Errichtung von schutzbedürftigen Einrichtungen und Wohnungen sowie die Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen definiert. Nachdem im Februar 2016 der Bericht „Evaluation der 2. Fluglärmschutzverordnung“ [11] veröffentlicht wurde, wurden diese Ergebnisse und Schlussfolgerungen der neuerlichen Befragung zugrunde gelegt. Aus Sicht der Autoren des o. g. UBA-Vorhabens haben diese Empfehlungen weiterhin Bestand und sie konnten anhand der Rück­meldungen in der Online-Befragung [2] weitgehend bestätigt werden. Ergänzt werden diese durch Hinweise der beteiligten Akteure, die der Klarstellung und inhaltlichen Erweiterung des bisherigen Regelwerks dienen sollen.

Als wesentliche Empfehlung für eine notwendige Klarstellung lässt sich zunächst die Definition des Begriffs Schlafraum nach § 2 Nr. 1 der 2. FlugLSV benennen. Nach § 5 Abs. 6 der 2. FlugLSV sollte bei der Entscheidung über einen Erstattungsantrag die tatsächliche oder zu erwartende Raumnutzung maßgeblich sein. Es fehlt bislang ein Bauteilkatalog, der die typischen aktuellen Bauweisen bzw. Bauteile im Bestand mit den dazugehörigen Bauschalldämm-Maßen dokumentiert. Schließlich sollte die Anwendung des 8-dB-Abschlags nach § 5 Abs. 3 der 2. FlugLSV vereinheitlicht werden, nachdem er bislang in der Praxis unterschiedlich interpretiert und angewandt wird³⁾.

Die Maßstäbe des Schallschutzniveaus zur Nachrüstung des Baubestands und zur Einhaltung der Anforderungen beim Neubau werden harmonisiert, d. h. die bisherigen Abschläge sollten aus Sicht der Autoren gestrichen werden. Im Einzelnen sollte auf die nicht gerechtfertigte Absenkung des Schutzniveaus für Bestandsimmobilien (3-dB-Abschlag nach § 5 Abs. 2 2. FlugLSV) bzw. zur Berücksichtigung früherer Schallschutzprogramme (8-dB-Abschlag nach § 5 Abs. 3 2. FlugLSV) verzichtet werden. Ebenso ist bislang der notwendige Zuschlag nach DIN 4109 in Höhe von 3 dB(A) zur Berücksichtigung der geringeren Schalldämmwirkung bei ungerichteten Schallquellen bei der Ermittlung der maßgeblichen Außenlärmpegel in der 2. FlugLSV nicht berücksichtigt worden.

Weiterhin wird seitens der Autoren gefordert, dass die nicht durchgängig dem anerkannten Stand der Schallschutztechnik entsprechenden Anforderungen an den baulichen Schallschutz der 2. FlugLSV überprüft werden sollte, indem u. a. die An­knüpfungspunkte bzw. Parallelen zur DIN 4109 von 1989 hinterfragt und alternative Regelwerke – z. B. VDI 2719 [12]) geprüft werden. Außerdem sollte die bislang nicht konsistente Regelung zum Einbau von Schallschutzlüftern geändert werden, indem ein Verzicht auf den Einbau bzw. der Einbau alternativer Belüftungseinrichtungen ohne die Einschränkung des Verlusts der Aufwendungen zum baulichen Schallschutz möglich und erstattungsfähig ist. Sinnvoll ist in diesem Zusammenhang auch die Kombination mit der Anwendung der DIN 1946-6 [13], die u. a. für die ventilatorgestützte Lüftung von Wohnungen gilt (inkl. Planung, Ausführung und Inbetriebnahme).

Ebenso wird – entsprechend der positiven Erfahrungen an einzelnen Standorten – empfohlen, zukünftig die Maßnahmen zum Schallschutz mit denen zum Wärmeschutz bzw. den Anforderungen der Energieeinsparverordnung (EnEV) [14] als integrierte Lösung zu koppeln. Schließlich wird die Einführung einer Qualitätssicherung empfohlen, indem bereits während der Bauausführung die erforderliche Wirksamkeit durch Kontrollen gewährleistet wird.

Aus der Vollzugspraxis zur 3. FlugLSV [15] liegen nur an wenigen Standorten Erfahrungen vor, zumal nach dem Rücklauf der Befragung bundesweit bislang nur zwei Flugplätze von dieser Regelung betroffen sind (Frankfurt/Main und Lübeck). Der Anwendungsbereich der Außenwohnbereichsentschädigung ist im Vorhinein sehr eng gefasst, indem er sich auf Neu- und Ausbaufälle und die Tag-Schutzzone 1 beschränkt. Weil allein anhand der aktuellen Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung keine Begründung darstellbar ist, warum sich eine Maßnahme auf Neu- und Ausbaufälle beschränkt, wird empfohlen, den Anwendungsbereich bzw. die bisherige Begründung kritisch zu hinterfragen. Für die Vollzugspraxis kann man im Weiteren insbesondere von den Erfahrungen am Flugplatz Frankfurt/Main profitieren (z. B. vereinfachtes Verfahren zur Verkehrswertermittlung).

Das Instrumentarium der Baubeschränkungen und Siedlungsverbote (§§ 5 bis7 FluLärmG) wird in der Praxis als überwiegend nicht geeignet zur Siedlungssteuerung angesehen. Die Konfliktsituation zwischen der Notwendigkeit der Kommunen, neue Baugebiete auszuweisen oder eine Innenentwicklung weiterhin zu gewährleisten und den Lärmschutzinteressen bzw. den Entwicklungsmöglichkeiten der Flughäfen wird als zentraler Kritikpunkt herausgestellt, da „Ausnahmen“ zu Regelfällen werden, um diesem Konflikt zu begegnen. Gesehen wird allerdings auch, dass die Schutzpflicht vor Lärm auch die Kommunen trifft.

Zusammenfassend lässt sich anhand der (bisherigen) Erfahrungen aus der Vollzugspraxis festhalten, dass

• ein zügiger einheitlicher und effizienter Vollzug des FluLärmG nicht sichergestellt ist;
• der „Instrumentenkasten“ des FluLärmG (passiver Schallschutz, Vorgaben für Siedlungsplanung, Außenwohnbereichsentschädigung) eine geringe Akzeptanz genießt und weitgehend „leer“ läuft;
• es weiterer Klarstellungen bzw. ergänzender Informationen zur Anwendung und Auslegung der Regelungen des FluLärmG bedarf (z. B. Vorbereitung eines Leitfadens zur Anwendung des FluLärmG mit Best-Practice-Beispielen);
• zahlreiche begründete Vorschläge zur Änderung des
• FluLärmG sowie des untergesetzlichen Regelwerks vorliegen, die einer fachlichen Prüfung und Bewertung unterzogen werden und gegebenenfalls in einer nachfolgenden Novellierung des FluLärmG Berücksichtigung finden sollten.

Stand und Erkenntnisse der Lärmwirkungs­forschung

Im Rahmen einer kürzlich für das UBA zusammengestellten Gesamtschau aktueller Arbeiten der Lärmwirkungsforschung (als Teil des o. g. „Weiterentwicklung der rechtlichen Regelungen zum Schutz vor Fluglärm – Gutachten zur Evaluation des Fluglärmschutzgesetzes“) wurden rund 80 – nach 2004 erstellte – Gutachten, Studien sowie zusammenfassende Reviews und Artikel gesichtet. Diese wurden hinsichtlich ihres möglichen Beitrags zur Empfehlung neuer Schwellenwerte im FluLärmG ausgewertet sowie mit Bezug auf die Relevanz innovativer Schallschutz- und Lärmminderungsmaßnahmen diskutiert.

Für die Bereiche Belästigung, Gesundheit, Schlaf, kognitive Entwicklung (bei Kindern) und gesundheitliche Lebensqualität kann gezeigt werden, dass insbesondere in den vergangenen zehn Jahren national wie international neue – sowie über Reviews verdichtete – Erkenntnisse in den verschiedenen Feldern der Lärmwirkungsforschung entwickelt wurden (vgl. hierzu [16; 17]).

Hinsichtlich der Qualität der verschiedenen Beiträge ist zu konstatieren, dass nicht alle Studien aktuell erreichbaren wissenschaftlichen Ansprüchen genügen. Hier ist insbesondere auf die Restriktionen bei der akustischen Fundierung von Feldarbeiten und dem oft nicht transparenten Umgang mit Unsicherheiten hinzuweisen. Werden diese Aspekte vernachlässigt, ist nicht auszuschließen, dass die Wirkung von Lärmquellen über- oder unterschätzt wird und damit auch suboptimale Schutzmaßnahmen vorgesehen werden.

Trotz dieser methodischen Einschränkungen – auf die auch im Hinblick auf zulässige (oder unzulässige) Vergleiche von Ergebnissen geachtet werden muss – sind einige Trends und relevante Evidenzen zu erkennen⁴⁾.

Neben bekannten – viel diskutierten – gesundheitlichen Wirkungen im Bereich kardiovaskulärer Erkrankungen und dem damit korrespondierenden Bereich von Schlafstörungen und Stressreaktionen stehen zwei zentrale Ergebnisse im Vordergrund: In der Bevölkerung sind erhebliche Belästigungswirkungen durch Fluglärm zu konstatieren und als relativ neues gesundheitliches Phänomen ist ein Risikoanstieg beim Auftreten mentaler Erkrankungen – sog. depressiver Episoden – zu beobachten.

Fluglärm wirkt bei gleicher Belastung stärker belästigend als Straßen- oder Schienenverkehrslärm. Die Belästigungsurteile gehen dabei über das als bislang gesellschaftlich zumutbar angesehene Maß (25 % erheblich Belästigte bei 63 dB(A) L_DEN) hinaus und sie stehen im Zusammenhang mit Einschränkungen bei der Lebensqualität und selbstberichteter Gesundheit. Durch diese aktuellen Ergebnisse – auch der deutschen NORAH-Studie – verdichtet sich die Hypothese, dass sowohl die Belästigungswirkung von Fluglärm als auch deren mögliche physiologischen Auswirkungen größer sind als bisher für verschiedene Pegel­bereiche angenommen. Es handelt sich um ein multifaktorielles Phänomen, das allerdings statistisch den höchsten Beitrag durch Fluglärm verzeichnet.

Die Evidenz des Auftretens depressiver Episoden unter Fluglärm hat sich in mehreren Studien gezeigt, wurde aber insbesondere durch die epidemiologische Fall-Kontroll-Studie des NORAH-Vorhabens [19] abgesichert und bezüglich verschiedener Faktoren diskutiert. Das Erkrankungsrisiko durch Fluglärm ist hier – bei gleicher Pegelstufe deutlich höher als bei Straßen- und Schienenverkehr. Gleichzeitig zeigt sich aber auch weiterer Forschungsbedarf, z. B. hinsichtlich des Verlaufs der Dosis-Wirkungskurve und der Bedeutung weiterer Einflussfaktoren. So stehen psychische Symptome auch in Verbindung mit Medikamenteneinnahme und Belästigungsreaktionen – in mittleren Pegelbereichen [20].

Als ebenfalls neu bzw. zusätzlich stärker abgesicherte Erkenntnisse lassen sich die verschiedenen Ergebnisse der Schlafstudien zur Bedeutung der Nacht (und der nächtlichen Störungen durch Lärm) zusammenfassen. Häufige Überflüge verschlechtern die berichtete Schlafqualität (höhere Schläfrigkeit am Morgen) von Probanden und beschleunigen messbar den Herzschlag. Die Anzahl der Überflüge beeinflusst auch die Aufwachhäufigkeit, es zeigt sich eine Zunahme körperlicher Reaktionen. Die große Bedeutung von Kernruhezeiten lässt sich durch die Untersuchung und den Vergleich physiologischer Reaktionen in Frankfurt zeigen: Frühes Zubettgehen und folglich früheres Aufstehen schützt hier vor morgendlicher Aufwachreaktion durch Fluglärm nach Ende der Kernruhezeit. Erhebliche Belästigung kann sogar physiologische Reaktionen auslösen und stört den Schlaf nachhaltig [21].

Daneben wurde im Rahmen von Feldstudien besonders auf den Einfluss des nächtlichen Fluglärms, aber auch von Straßen- und Schienenlärm auf Blutdruckparameter hingewiesen. So zeigen Auswertungen der großen europäischen HYENA-Studie einen Anstieg des systolischen und diastolischen Blutdrucks sowie der Herzrate (nicht signifikant) durch einen erhöhten Lärmpegel nachts ab 35 dB(A) im Innenraum [22].

Allerdings sind die Ergebnisse hinsichtlich der verschiedenen Verkehrslärmquellen zu differenzieren: So tragen auch Schienen- und Straßenlärm zur Verursachung von Herzkreislauferkrankungen bei, z. T. sind diese im Vergleich und für bestimmte Pegelstufen relevanter als Fluglärm.

Diese o. g. Aspekte sind auf der Basis der Lärmwirkungsforschung als negative Auswirkungen von Verkehrslärm und spezifisch von Fluglärm identifiziert, die unter Maßgabe der bisherigen Schwellenwerte, d. h. bestehender Schutzkonzepte nicht ausgeschlossen werden können.

In der Lärmwirkungsforschung werden somit auch zahlreiche Hinweise auf Pegelstufen gegeben, bei denen ein bestimmter Verlauf der Symptomatik in Dosis-Wirkungskurven jeweils einen höheren oder niedrigeren statistischen Zusammenhang zwischen der Lärmexposition und der körperlichen oder psychischen Reaktion darstellt. Aufgrund dieses Verlaufs lassen sich daraus jedoch keine „punktgenauen“ Schwellenwerte festlegen, unterhalb derer mit Sicherheit keine Wirkung eintritt. Häufig finden sich auch keine linearen Verläufe, sondern Unter­brechungen eines Verlaufs oder die Abnahme eines beobachteten Effekts bei höheren Pegelstufen. Diese Ergebnisse lassen sich durch das Auftreten von Schallereignissen allein nicht erklären, sondern weisen auf zusätzliche Faktoren und die Bedeutung von Umfeldbedingungen hin, die häufig noch zu wenig bekannt sind.

Trotz dieser einschränkenden Hinweise, lassen die erkannten, stärker als bisher angenommenen negativen Auswirkungen den Schluss zu, dass die Schwellenwerte mindestens im Bereich von 5 bis 10 dB(A) abgesenkt werden sollten, um das Schutzniveau entsprechend anzuheben und tatsächlich umfassend wirksam werden zu lassen. Da es – wie die verschiedenen Feldstudien zeigen – durchaus jedoch zu standortspezifischen Abweichungen hinsichtlich der konkreten Lärmwirkungen kommen kann, sollten die bisherigen – im FluLärmG genannten Schwellenwerte – für standortspezifische Anpassungen, z. B. einer lokalen Er­höhung des Schutzniveaus, geöffnet werden.

Die Lärmwirkungsforschung zeigt dabei u. a. deutlich, dass die gesetzliche Nacht (22:00 bis 6:00 Uhr) von besonderer Relevanz und somit besonders schutzbedürftig ist. Gerade die Erkenntnisse über Einflüsse auf Schlafstrukturen und Schlaf­gewohnheiten in der Bevölkerung begründen diese besondere Schutzbedeutung der gesetzlichen Nacht und der morgend­lichen Randstunden. Auch eine daraus resultierende Diskussion um die Verschiebung der gesetzlichen Nacht (z. B. 23:00 bis 7:00 Uhr) hat begonnen, bedarf aber weiterer wissenschaftlicher Absicherung. Hier ist festzuhalten, dass die bisherigen Erkenntnisse zur Wirkung von Fluglärm in der Nacht standortspezifisch und nicht generalisierbar sind.

Die hohe Bedeutung der Einführung eines NAT⁵⁾-Kriteriums für die Nacht wird durch die Lärmwirkungsforschung allerdings gestützt: Negative physiologische Wirkungen sind bereits bei niedrigen nächtlichen Dauerschallpegeln und einzelnen hohen Maximalschallpegeln gezeigt worden und bestätigen die Angemessenheit der Abkehr von einer reinen Berücksichtigung von Dauerschallpegeln. Allerdings erscheint bezüglich des NAT- Kriteriums eine weitere Anhebung des Schutzniveaus geboten; es könnte einerseits die Höhe der Maximalschallpegel abgesenkt werden, zum anderen wäre die Anzahl der Schallereignisse zu begrenzen. Eine Konkretisierung der Anpassung des bisherigen NAT-Kriteriums lässt sich jedoch anhand der aktuellen Erkenntnisse nicht vornehmen.

Auch hier werden keine konkreten Schwellenwerte formuliert, wie sie beispielsweise die Weltgesundheitsorganisation (WHO) in ihren Night Noise Guidelines (NNGL) abgeleitet hat und für die Nacht einen Zielpegel von 40 dB(A) empfiehlt (siehe Tabelle).

Trotz umfangreicher Studien der letzten Jahre ist durchaus weiterer Forschungsbedarf zu konstatieren. Dabei erscheint es notwendig, über das bisherige „klassische“ Stressmodell (Schall­ereignisse erzeugen Stress, dieser erhöht Risikofaktoren, die dann zu Erkrankungen führen [23]) hinausgehend eine integrierte Betrachtung verschiedener Symptome, aber auch Lärm- und sonstiger Stressquellen zu erreichen, um Wechselwirkungen besser aufdecken und erklären zu können wie z. B. die Koinzidenz von Belästigungswirkungen und Schlafstörungen oder die Einnahme von angstlösenden Medikamenten. Gleichzeitig ist die akustische Basis der Feldstudien zu verbessern und eine (wissenschaftliche) Diskussion über den validen Abgleich zwischen gemessener und berechneter Belastung (und ent­sprechende innovative Modelle) zu führen.

Schlussfolgerungen und Ausblick

Die Ergebnisse der o. g. Gutachter zeigen, dass ein einheit­licher, effizienter und zügiger Vollzug des FluLärmG nicht vorliegt und die Ziele des FluLärmG somit nicht erreicht werden. Aus Sicht der Anspruchsberechtigten bestehen nennenswerte Hemmnisse und Hürden, die die Teilnahme an Förderprogrammen für Schallschutzmaßnahmen erschweren und die Akzeptanz für die Maßnahmen (beispielsweise Belüftungseinrichtungen) gering ausfallen lassen. Die Umsetzungsrate bzw. Teilnahmequote an den Schallschutzprogrammen nach FluLärmG fällt überwiegend sehr gering aus.

Somit ergibt sich im ersten Schritt ein Widerspruch zwischen dem offensicht­lichen Bedarf für geeignete Maßnahmen zum Fluglärmschutz, der insbesondere von den Betroffenenkreisen wiederholt geäußert wird, sowie andererseits dem geringen Interesse bzw. den niedrigen Teilnahmequoten an den Leistungen des FluLärmG. Es besteht weiterhin ein Dilemma aufgrund der bekannten Hinweise aus der Lärmwirkungsforschung zur notwendigen Anpassung der Schwellenwerte nach § 2 FluLärmG. Die Erkenntnisse lassen (bislang) aber keinen direkten Rückschluss auf die Definition geeigneter (bzw. Anpassung der bisherigen) Schwellen­werte nach § 2 FluLärmG zu.

Es zeigt sich in der Vollzugspraxis, dass sowohl das Verfahren als auch die Durchführung an den Flughafenstandorten, u. a. durch zusätzliche (freiwillige) Regelungen außerhalb des FluLärmG, variieren (beispielsweise Regionalfondsgesetz am Flugplatz Frankfurt/Main; Programm CALMAR am Flugplatz Bremen). Durch diese Diskrepanzen ergeben sich unterschiedliche Qualitätsmerkmale und der gewünschte einheitliche Vollzug wird nicht realisiert. Für die Standorte mit zusätzlichen freiwilligen Leistungen lässt sich konstatieren, dass hier die Maßnahmen offensichtlich eine höhere Akzeptanz genießen als an den Standorten ohne zusätzliche Regelungen.

Eine Überarbeitung der rechtlichen Regelungen für ein Schutzkonzept erscheint aus Sicht der Ergebnisse der Lärmwirkungsforschung angezeigt. Die Vielzahl der Erkenntnisse zur Risikoerhöhung durch langfristige und akute Lärmbelastungen deuten an, dass das Ziel eines umfassenden Schutzes gegen Fluglärm noch nicht in ausreichendem Maße erreicht ist.

Die Kostenfolgen sind im Vergleich zu den Ergebnissen der Arbeitsgruppe (AG) Kostenfolgen [24] zur Gesetzesnovelle 2007 deutlich niedriger abzuschätzen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Arbeiten der AG nicht der finale Gesetzentwurf zugrunde lag und z. B. unterstellt wurde, dass alle Anspruchsberechtigten Anträge stellen. Aktuell liegt die Teilnahmequote tatsächlich bei zum Teil < 10 % (beispielsweise Flugplatz Hannover). Die bislang vorliegenden Zahlen zur Höhe der Kostenfolgen lassen den Rückschluss zu, dass die Regelungen nach § 9 Abs. 1 FluLärmG zur zeitlichen Staffelung der Ansprüche auf baulichen Schallschutz entbehrlich sind.

Zum Umgang mit der dargestellten Problematik wird im ersten Schritt eine Klarstellung verbliebener Fragen im Kontext des FluLärmG empfohlen, um die identifizierten Hürden (der bisherigen) Antragstellung zu vermeiden sowie die Akzeptanz des FluLärmG zu verbessern.

Im zweiten Schritt sind weitere konzeptionelle Schritte sinnvoll:

  Prüfung der vorliegenden Empfehlungen zum FluLärmG,

• siehe Empfehlungen aus der Evaluation der 2. FlugLSV sowie aus der Akteursbefragung,
• u. a. Verzicht auf Differenzierung zwischen Bestands- und Ausbauflugplätzen sowie zivilen und militärischen Flugplätzen,
• bundeseinheitliche Umsetzung durch eine zentrale Steuerung,
• Entwicklung eines geeigneten Monitoring, um die Umsetzung der Maßnahmen vergleichen und bewerten zu können. Im Rahmen der Studie zur Evaluation der 2. FlugLSV [11] konnte bereits festgestellt werden, dass der Umfang der Maßnahmen zum baulichen Schallschutz nach FluLärmG nicht systematisch erfasst wird,
• Notwendigkeit standortspezifischer Lösungen, um den unterschiedlichen Fluglärmbelastungen in der Nachbarschaft der Flugplätze besser Rechnung zu tragen,
• Anpassung der bisherigen Schwellenwerte.
• Weitere konzeptionelle Schritte:
• Entwicklung eines integrierten Fluglärm-Schutzkonzepts, wobei die Instrumente des FluLärmG einen „Baustein“ darstellen.
• Priorisierung des aktiven Schallschutzes (gegenüber passiven Maßnahmen), um die vorhanden Lärmminderungspotenziale effektiver zu erschließen.
• Vielversprechende Ansätze des aktiven Schallschutzes liegen vor bzw. sind bekannt und stehen zur Anwendung zur Ver­fügung (Sammlung Best-Practice-Beispiele: Maßnahmenpakete Flugplatz Frankfurt/Main, Lärmpausen, Lärmobergrenze).
• Berücksichtigung weiterer Empfehlungen, z. B. 82. Umwelt­ministerkonferenz (Forderung den passiven Lärmschutz im FluLärmG zu verbessern, siehe UMK vom 9. Mai 2014 [25]), beispielsweise Sondergutachten des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU) [26] und UBA-Strategie zur Lärmminderung im Luftverkehr (zweistufiges Vorgehen) in [27].

¹⁾ Die Bestimmung dieser Zumutbarkeitsschwelle im Luftverkehrsrecht war vor der Novelle des FluLärmG 2007 heftig umstritten. Das BVerwG ging in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass § 2 FluLärmG 1971 eine Zumutbarkeitsschwelle nicht zu entnehmen, sondern diese jeweils im Einzelfall zu bestimmen sei.

²⁾ Im Februar 2017 wurde vom UBA das FuE-Vorhaben „Überprüfung und Verbesserung der Berechnungsverfahren beim Fluglärm“ (FKZ 3717 54 101 0) ausgeschrieben, das u. a. die Fortschreibung der akustischen und flugbetrieblichen Daten umfasst.

³⁾ Diese Empfehlung gilt allein, soweit die nachfolgende Empfehlung zur Abschaffung des Abschlags nicht realisiert wird (siehe nächster Absatz).

⁴⁾ Unter anderem weisen sowohl der Literatur-Review von Steul & Heudorf (2017)[16] wie auch die Ausführungen von Stansfeld (2016) [18] auf diese Qualitätsunterschiede hin.

⁵⁾ NAT: Number above Threshold (Überschreitungshäufigkeit eines Pegels während einer bestimmten Beurteilungszeit).