Kommunale Praxis in der Lärmaktionsplanung

Bild 3 Informationsflyer zur 1. Stufe der Lärmaktionsplanung in Gelsenkirchen und Hamburg Quelle Bonacker

Die EG-Umgebungslärmrichtlinie (URL) von 2002 wurde am 24. Juni 2005 in das deutsche Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) überführt. In 2018 steht für die Kommunen die dritte Stufe der Lärmaktionsplanung mit der Aufstellung der Lärmaktionspläne und deren Meldung nach Brüssel bevor [1]. In Deutschland liegt die Verantwortung für die Aufstellung des Lärmaktionsplans in den meisten Bundesländern bei den Kommunen. Für das bundeseigene Schienennetz liegt die Zuständigkeit für den Lärmaktionsplan beim Eisenbahn-Bundesamt.

Ein wesentlicher Bestandteil der Lärmaktionsplanung ist die Information und Beteiligung der Öffentlichkeit. „Rechtzeitig“ und „effektiv“ soll die Mitwirkung erfolgen und es sollen „angemessene Fristen mit einer angemessenen Zeitspanne für jede Phase“ vorgesehen werden (Art. 8, URL). Das Bundes-Immissionsschutzgesetz regelt in 47d, Abs. 3 (BImSchG) die Art und Weise, wie die Öffentlichkeit informiert und beteiligt werden soll, geht aber in seinen Vorgaben nicht über die URL hinaus. Während sich diese Unverbindlichkeit einerseits beklagen lässt, weil die Kommunen damit vor die Aufgabe gestellt werden, wie insbesondere die Mitwirkung der Öffentlichkeit an der Erstellung der Lärmaktionspläne aussehen kann, um den gesetzlichen Anforderungen zu genügen, kann anderseits die fehlende Konkretisierung auch als Chance gesehen werden, eine den örtlichen Rahmenbedingungen angepasste und geeignete Form der Öffentlichkeitsbeteiligung zu entwickeln [2].

Im Zuge der 1. Stufe der Lärmaktionsplanung waren zunächst Ballungsräume mit über 250 000 Einwohnern gehalten, eine Lärmkartierung bis Juni 2007 durchzuführen und einen Lärmaktionsplan bis Juli 2008 aufzustellen. In der zweiten Stufe waren die Lärmkartierung bis Juni 2012 und der Lärmaktionsplan bis Juli 2013 verbindlich abzuschließen, derzeit waren auch Ballungsräume über 100 000 Einwohnern davon betroffen [3]. Für die kleineren Kommunen mit weniger als 100 000 Einwohnern sind ab dann Lärmkartierung und Lärmaktionsplanung von Bedeutung, wenn auf ihrem Gebiet eine Hauptverkehrsstrecke mit mehr als 3 Mio. Fahrzeugen pro Jahr, eine Haupteisenbahnstrecke mit über 30 000 Zügen pro Jahr oder ein Großflughafen mit über 5 000 Flugbewegungen pro Jahr liegt [4].

UBA-Forschungsvorhaben OptiLAP

Um aus den Erfahrungen der Kommunen mit der 1. Stufe der Lärmaktionsplanung zu lernen und Ansätze zur Verbesserung zu entwickeln, vergab das Umweltbundesamt 2012 ein Forschungsvorhaben zur „Evaluierung und Optimierung der Lärmaktionsplanung (OptiLAP)“ an ein interdisziplinär zusammengesetztes Konsortium (UBA 2013)[5]. Im Rahmen dieses Forschungsvorhabens ging es um die bis dahin vorliegenden kommunalen Erfahrungen mit der Lärmkartierung, der Lärmaktionsplanung und der Information und Mitwirkung der Öffentlichkeit nach Umgebungslärmrichtlinie. Für die Evaluierung der kommunalen Ansätze zur Information und Einbindung der Öffentlichkeit wurden unterschiedliche Methoden angewandt. Neben Expertenworkshops gehörte dazu auch eine bundesweite Befragung von Kommunen, für die ein Fragebogen erstellt wurde der auch online ausgefüllt werden konnte. Insgesamt hatten sich 607 Kommunen an der Befragung beteiligt [6].

Ergebnisse der Befragung der Kommunen

Zum Zeitpunkt der Befragung in 2012 hatten 32  der Kommunen bereits einen Lärmaktionsplan erstellt, bei 16  war dieser zum Zeitpunkt der Befragung in Bearbeitung oder in Planung. Die Hälfte der befragten Kommunen hatte bis dahin noch keinen Lärmaktionsplan erarbeitet.

Für die Kommunen ergab sich mit der Umsetzung der ersten Stufe der EU-Richtlinie weitgehend Neuland [2]. Insbesondere das Zusammenwirken von Lärmaktionsplanung und Beteiligung der Öffentlichkeit erforderte auch innerhalb der Verwaltungen häufig neue Kooperationsstrukturen, insbesondere in den Fällen, in denen die Federführung für die Lärmaktionsplanung bei den Umweltämtern lag (44  der befragten Kommunen) und somit auch die Öffentlichkeitsbeteiligung. Bei 36  der Kommunen war die Stadtplanung zuständig und lediglich bei 8  die Tiefbauämter.

Etwas mehr als die Hälfte der Kommunen (55 ), die sich an der Befragung beteiligt hatten, gab an, öffentliche Informationsveranstaltungen durchgeführt zu haben. Die Behandlung der Lärmaktionsplanung auf politischer Ebene erfolgte bei 94  in Ausschuss- oder Ratssitzungen, ein nicht zu unterschätzender Faktor für die Bedeutung des Themas Lärm innerhalb der Kommunen. Immerhin 13  der Kommunen gaben an, einen besonderen Informationsflyer oder eine Broschüre zum Thema Lärm und Lärmaktionsplanung erstellt zu haben. Für die Beteiligung der Öffentlichkeit selbst hatten bei 15  der Kommunen intensivere Formen der Beteiligung stattgefunden, wie Planungsworkshops, in denen konkret an Plänen gearbeitet wurde.

Eine erhebliche Veränderung gegenüber der ersten Stufe der Lärmaktionsplanung dürfte sich seither gegenüber der Nutzung des Internets als Instrument der Öffentlichkeitsbeteiligung ergeben haben [7]. So gaben in der Befragung 2013 zwar 85  der Kommunen an, Informationen auf ihre Internetseite gestellt zu haben, die digitale Verortung von Hinweisen für die Lärmaktionsplanung bildete aber noch die Ausnahme (14 ). 75  der Kommunen benutzten in der 1. Stufe die Möglichkeit, schriftliche Anregungen und Hinweise per E-Mail entgegenzunehmen. Lediglich bei 7  der befragten Kommunen waren auf den Internetseiten Foren oder Internetblogs zur Lärmaktionsplanung und zu Lärmthemen eingerichtet. Die Skepsis gegenüber dem Internet war bei den Kommunen zu diesem Zeitpunkt noch weit verbreitet. So bewerteten 56  der Kommunen den Einsatz des Internets für die Online-Beteiligung als „gut“ bis „sehr gut“, aber knapp ein Viertel war nur mittelmäßig zufrieden und jede fünfte Kommune gab an, dass sich die digitale Form der Mitwirkung nicht bewährt habe (Bild 1).

Bild 1 Online-Befragung Kommunen: Bewertung Internetnutzung für die Öffentlichkeitsbeteiligung (2012) 1= sehr gut bis 5=unbefriedigend.

Foto: UBA 2013

Als Problem wurde vor allem die „Flut“ von eingegangenen Hinweisen benannt, deren Bearbeitung die Verwaltung vor erhebliche Herausforderungen gestellt habe.

Die Mitwirkung an kommunalen Planungsprozessen von Seiten der Bevölkerung ist generell von unterschiedlichen Faktoren abhängig. Dazu zählen auf der Seite der Bewohnerinnen und Bewohner einer Kommune die eigene Betroffenheit oder das Interesse am Thema, aber auch das jeweilige Zeitbudget, das insbesondere bei berufstätigen Eltern mit Kindern knapp ist. Auch die Informa­tion über Veranstaltungen, deren Zugänglichkeit oder auch der Zeitpunkt (ob tagsüber, am Abend oder am Wochenende) sind vor allem für Berufstätige von Bedeutung. Grundsätzlich ist die Beteiligung an Partizipationsprozessen auch zu anderen Themen der Stadtplanung sehr unterschiedlich. Generell zeigen Erfahrungen, dass vor allem gebildetere Bevölkerungsgruppen Angebote zur Beteiligung in Anspruch nehmen.

Dies spiegelt sich auch in den Aussagen der Kommunen zu dem Kreis der teilnehmenden Personen wider, indem die Teilnehmerzahlen bei öffentlichen Veranstaltungen erheblich variierten. Knapp die Hälfte der Kommunen gab durchschnittlich eine Teilnehmerzahl zwischen 20 und 100 Personen an, 17  mehr als 100 Personen. Bei rund einem Drittel kamen weniger als 20 Personen zu Veranstaltungen, wobei es sich dabei überwiegend um kleinere Kommunen handelt.

Nach Einschätzung der Kommunen spielt dabei auch der relativ große Abstraktionsgrad der Lärmaktionsplanung als einer strategisch angelegten Planung eine Rolle, die durch von Lärm betroffenen Bürgerinnen und Bürgern vielfach nicht nachvollziehbar sei. Auch enttäuschte Erwartungen an eine schnelle und umfassende Lösung auf Seiten der Betroffenen wurden von den befragten Kommunen benannt. Die Verteilung der Altersgruppen bei öffentlichen Veranstaltungen spiegelt das Partizipationsverhalten der Bevölkerung insgesamt wider. So waren es vor allem Menschen in höheren Altersklassen ab 45 Jahren, die an den Veranstaltungen teilgenommen haben, während jüngere Leute in der Minderzahl waren (Bild 2).

Bild 2 Anteil Altersgruppen bei öffentl. Veranstaltungen zum LAP (in %)

Foto: UBA 2013, OptiLAP – Online-Befragung von Kommunen,2012.

Ziel der Öffentlichkeitsbeteiligung ist es, Anregungen und Hinweise aus der Bevölkerung für den Lärmaktionsplan zu bekommen und das subjektive Erfahrungswissen der Menschen vor Ort einzubeziehen. Die Ergebnisse der Online-Befragung zu den Erfahrungen der 1. Stufe zeigen, dass dies durchaus erfolgreich gewesen ist. So hatten die befragten Kommunen durchschnittlich 114 Hinweise und Vorschläge aus der Mitwirkung bekommen (Maximum 1 646). Bei 11  waren alle Vorschläge in den Lärmaktionsplan eingegangen, bei 51  teilweise. Bei den übrigen 38  hatten vor allem rechtliche oder fachliche Probleme dazu geführt, dass Vorschläge aus der Bevölkerung nicht berücksichtigt werden konnten.

Ein Thema der Befragung war auch, inwieweit die Lärmkarten durch Nicht-Fachleute verstanden wurden. Da die Lärmkarte ein wesentliches Instrument zur Information der Bevölkerung über die vorhandene Lärmsituation ist, müssen die Karten ge­lesen werden können und verstanden werden[8]. Fast die Hälfte der befragten Kommunen (43 ) gab dazu an, dass die Verständlichkeit und Lesbarkeit der Lärmkarten ein Problem darstellte. Als häufigster Hinweis, was an Lärmkarten für eine bessere Lesbarkeit verbessert werden kann, wurde das Einfügen von Straßenbeschriftungen (37) genannt. Auch Landmarken, wie besondere Gebäude, könnten die Lesbarkeit verbessern.

Ein weiteres Thema im Rahmen der Befragung 2012 waren die Kosten für die Information und Mitwirkungsphase im Rahmen der Lärmaktionsplanung. Dabei zeigte sich, dass die externen Kosten pro Einwohner für die Information und Mitwirkung der Öffentlichkeit (Druckmedien/ Internet, externe Moderation, Veranstaltungskosten etc.) sehr stark variieren, insbesondere in Abhängigkeit von der Größe der jeweiligen Kommune. Im Durchschnitt gaben die befragten Kommunen einen Betrag von 0,57 Euro pro Einwohner an. Eine Stadt mit 100 000 Einwohnern hätte somit 60 000 Euro aufgewendet (Bild 3).

Bild 3 Informationsflyer zur 1. Stufe der Lärmaktionsplanung in Gelsenkirchen und Hamburg

 

Schlussfolgerungen

Welche Schlussfolgerungen lassen sich aus den dargestellten Ergebnissen für die bevorstehende dritte Stufe der Lärmak­tionsplanung ziehen? Umfangreichere Beteiligungsverfahren fanden sich in der ersten Stufe vor allem in größeren Städten, unter anderem, weil es hier bereits Erfahrungen mit Betei­ligungsverfahren aus anderen fachlichen Bereichen (Stadtplanung) gab und entsprechende finanzielle und personelle Ressourcen vorhanden sind. Trotzdem gibt es auch in kleineren Kommunen unterschiedlichste Möglichkeiten, der Situation vor Ort angepasste Verfahren einzusetzen, wie sich am Beispiel kleinerer Kommunen wie Hockenheim in Baden-Württemberg, Verden in Niedersachsen oder Norderstedt in Schleswig-Holstein, zeigen lässt.

Sowohl für große als auch für kleinere Kommunen gilt, dass es eine Person oder eine Gruppe geben muss, die sich für die Lärmaktionsplanung einsetzt und „die Fäden in der Hand behält“, den sogenannten „Kümmerer“. Dafür muss es eine entsprechende Legitimation der Verwaltungsspitze geben und möglichst auch die Rückendeckung durch die politischen Gremien.

Bei öffentlichen Veranstaltungen ist es für deren Erfolg wichtig, optimale organisatorische Rahmenbedingungen zu planen (Ort, Zeit, angenehme Räumlichkeiten, nach Bedarf Kinderbetreuung). Geeignet sind zum Beispiel Informations-Foren und Ausstellungen mit verschiedenen Stationen mit Hörbeispielen, Lärmkarten, Gesprächsmöglichkeiten mit der Verwaltung oder Fachexperten und ersten Möglichkeiten, Anregungen auch schriftlich zu hinterlassen. Im weiteren Veranstaltungsverlauf ist die Diskussion in Arbeitsgruppen eine gute Arbeitsform, um zu qualitativ geeigneten Ergebnissen zu gelangen. Geeignete Formate für die „Offline“-Öffentlichkeitsbeteiligung sind u. a.:

•  Stadtrundgänge, Lärmspaziergänge
•  Mit-Mach-Aktionen auf Stadtteilfesten, in Einkaufszentren oder öffentlichen Einrichtungen
•  Fragebögen mit Einwurf-Boxen an öffentlichen Orten
•  Attraktive öffentliche Veranstaltungen mit themenorientierten Diskussionsmöglichkeiten
•  Workshops, Arbeitsgruppen
•  Zukunftswerkstätten
•   Lärmbeiräte, Runde Tische

Kinder und Jugendliche werden bislang in herkömmliche Verfahren der Lärmaktionsplanung nicht eingebunden, obgleich auch sie unmittelbar im öffentlichen Raum und im Rahmen von Mobilität und Verkehr durch Umgebungslärm betroffen sind. Um sie für das Thema Lärm zu sensibilisieren und ihre Vorschläge und Kreativität für eine kinderfreund­liche, lärmarme Stadt zu nutzen, ist zu empfehlen, gesonderte Beteiligungsverfahren anzuwenden, wie Stadtsafaris, Malaktionen bis hin zu thematischen Workshops oder Zukunftswerkstätten (Bild 4).

Bild 4 Workshop zur Kinder- und Jugendbeteiligung

In der Lärmaktionsplanung wie in anderen Planungsbereichen ist der Einsatz des Internets für die Information und Be­teiligung der Öffentlichkeit inzwischen Normalität. Die wachsende Bedeutung des Internets ist ein Ausdruck der digitalen Transformation unserer Gesellschaft, diese lässt sich nicht umkehren. Dessen ungeachtet ersetzt der digitale Dialog nicht den realen Austausch und die direkte Kommunikation in der Öffentlichkeitsbeteiligung.

Nach wie vor ist das Internet längst noch nicht für alle Menschen in Deutschland ein selbstverständlich genutztes Medium, vor allem dann, wenn es darum geht, komplizierte Sachverhalte schriftlich auszudrücken [9]. Bestimmte Bevölkerungsgruppen werden damit von vornherein von der Öffentlichkeitsbeteiligung ausgeschlossen. Dazu gehören insbesondere Menschen mit einer geringen schulischen Qualifikation oder mit Migra­tionshintergrund und damit verbundenen sprachlichen Schwierigkeiten. Studien weisen nach, dass Bevölkerungsgruppen mit niedrigem Sozialstatus häufiger von verkehrsbedingten Gesundheitsbelastungen wie Lärm und Luftschadstoffen betroffen sind, sich aber deutlich weniger artikulieren können als besser situierte Bevölkerungsgruppen [10].

Bei der Nutzung des Internets als Beteiligungsmedium müssen die richtigen Rahmenbedingungen geschaffen werden, um möglichst vielen Bevölkerungsgruppen den Zugang dazu zu ermöglichen. Dazu gehört Barrierefreiheit, also ein leichtes Auffinden der Informationen. Wenn in einer Kommune das Internet erstmalig für die Mitwirkung genutzt wird, ist ein höherer Kommunikationsaufwand notwendig, um potenzielle Nutzerinnen und Nutzer überhaupt auf diese Möglichkeit aufmerksam zu machen. Auf Seiten der Verwaltung müssen die entsprechenden Rahmenbedingungen geschaffen werden (technisch und personell), um die erhaltenen Informationen sinnvoll zu verarbeiten und für den Lärmaktionsplan zu nutzen.

Die lokalen Medien sollten mit eingebunden werden, um bei der Werbung für die Öffentlichkeitsbeteiligung zu unterstützen. Auch soziale Medien sind dabei einzubeziehen, um insbesondere jüngere Zielgruppen anzusprechen. Erstmalig durchgeführte öffentliche Beteiligungsverfahren haben häufig auch eine „Ventilfunktion“, in deren Rahmen Betroffene viele unterschiedliche Themen ansprechen oder sich zum Teil auch lauthals beschweren. Die Erfahrung zeigt aber, dass die Diskussionen bei einem kontinuierlich geführten Dialog mit der Bevölkerung mit der Zeit deutlich sachlicher und konstruktiver werden. Erfolgreiche Mitwirkung kann dazu beitragen, das Interesse und Engagement der Menschen an ihrem Umfeld und ihrer Kommune zu wecken und zu erhöhen [11]. Langfristig kann es damit gelingen, eine positive Planungskultur in einer Kommune zu schaffen, welche auch in den kommenden Stufen der Lärmaktionsplanung erfolgreich genutzt werden kann.